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Du TCE au Traité modificatif

samedi 13 octobre 2007

Du TCE au Traité modificatif

La genèse du traité modificatif

À la suite de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 2000 qui avait abouti au traité de Nice, le Conseil européen a décidé fin 2001 d’organiser une Convention chargée d’examiner comment rendre l’Union « plus démocratique, plus transparente et plus efficace ». Cette Convention, qui s’est réunie entre mars 2002 et juillet 2003, a élaboré un traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui devait remplacer les traités existants. Présenté ensuite à la CIG en 2004, ce traité a fait l’objet d’un accord en juin, puis a été signé en octobre 2004.

Si le traité constitutionnel a bien été ratifié par 18 États membres sur 27, son rejet par référendum en France et aux Pays bas en 2005 et la volonté de pays, comme le Royaume Uni et la Pologne notamment de ne pas poursuivre le processus de ratification ont ouvert une crise particulièrement aiguë. Pour en sortir le Conseil européen de juin 2006 a invité la future présidence allemande (1er janvier 2007) à élaborer un rapport sur la voie à suivre. Ce rapport, d’intenses négociations bilatérales menées par la présidence, le travail non officiel du groupe Amato soutenu par la Commission ont permis au Conseil européen, lors de sa réunion de Bruxelles des 21 et 22 juin 2007, de décider de la convocation d’une CIG afin de rédiger un "traité modificatif" modifiant les traités actuels en vue de renforcer « l’efficacité et la légitimité démocratique de l’Union élargie et d’améliorer la cohérence de son action extérieure ». Le travail de la CIG sera encadré par le mandat âprement discuté et extrêmement précis que lui a conféré le Conseil de juin. L’idée d’un processus constitutionnel avec un texte unique se substituant à l’ensemble des traités existants est donc abandonnée au profit d’un texte aménageant les traités existants.

Cette démarche convergeait pour une assez large part avec celle proposée par N. Sarkozy lors de la campagne des Présidentielles (le mini traité), même si, à l’occasion du conseil de juin, son rôle et le « retour de la France en Europe » ont été savamment orchestrés.

La dénomination finalement retenu pour ce traité (« traité modificatif », en anglais « Reform Treaty ») et non celle de « traité simplifié » ou de « mini-traité » avancé par N. Sarkozy est le résultat d’un compromis. Entre d’une part ceux qui comme la présidence allemande mais également les 7 États membres auraient voulu conserver l’appellation « Constitution européenne » et demandaient une dénomination « technique » et non une dénomination « amoindrie ». Et d’autre part ceux des Etats qui, comme notamment la France et les Pays Bas, considèraient qu’ils pourront d’autant plus facilement éviter la ratification par référendum que la nouvelle appellation sera neutre et éloignée de l’idée de constitution.

Par ailleurs, de vives tensions se sont manifestées lors du conseil de Bruxelles et des concessions ont du être faites

- à la Pologne qui ne voulait pas remettre en cause le système de pondération des voix pour le calcul de la majorité qualifiée au Conseil (Traité de Nice) qui lui assure une influence comparable à celle des « grands états » et surtout à celle de l’Allemagne.

- à la Grande-Bretagne qui annonçait un recours à un référendum si ses « lignes rouges » devaient être menacées

De nombreux observateurs y ont vu la confirmation d’un glissement vers une Europe à 2 vitesses : la partie la plus intégrée autour de l’Allemagne, le Bénélux et la France ; la partie la moins intégrée autour de la Grande Bretagne, le Danemark et la Suède. Ces 2 parties peuvent être à géométrie variable dans le temps et suivant les sujets (Euro, Schengen, coopération policière) sachant que la plupart des pays tentent de rejoindre le premier groupe de crainte d’être marginalisés.

Le calendrier La présidence portugaise (depuis le 1er juillet) a soumis, dès l’ouverture de la CIG, le 23 juillet, aux experts délégués par les 27 pays, un premier projet de traité modificatif retranscrivant les différents compromis figurant dans le mandat de la CIG . Leurs travaux ont abouti à un nouveau projet de traité modificatif qui vient d’être rendu public, le 5 Octobre, ouvrant ainsi la voie à un accord politique des chefs d’Etat et de gouvernement lors du Conseil des 18 et 19 octobre à Lisbonne, après examen par la réunion des ministres des affaires étrangères de Luxembourg du 15 octobre. Il reste quelques points mineurs de divergence entre les experts à trancher, mais chaque pays peut en théorie formuler de nouvelles demandes non incluses dans le mandat de la CIG. En cas d’accord, le texte serait signé début décembre puis devrait être ratifié par les différents pays. Le traité entrerait en vigueur au plutôt au 1er janvier 2009, l’objectif étant depuis le départ d’aboutir définitivement avant les élections au Parlement européen de juin 2009.

Beaucoup d’observateurs considèrent que les élections anticipées au 21 octobre en Pologne pourraient durcir la discussion de Lisbonne et conduire à une décision n’intervenant qu’au sommet de Bruxelles en Décembre.

Un texte compliqué, élaboré à la hâte et dans l’opacité

Comme cela se faisait avant l’épisode constitutionnel, le futur traité modificatif , négocié dans une parfaite opacité et à la hâte, en moins de 3mois, va amender les traités existants. La lecture en est particulièrement difficile : 296 articles en 147 pages qui ne peuvent être compris qu’en ayant sous la main les traités de Maastricht et de Nice , suivi de 69 pages de « protocoles » précisant ce qu’il y a dans les traités, et de 63 pages de « déclarations » unilatérales. Soit un total de 279 pages. Le débat démocratique n’a manifestement pas été la préoccupation des dirigeants européens dont la très grande majorité sont en outre bien décidés à ne pas recourir à la ratification par référendum.

L’architecture du projet de traité modificatif

Le projet de « traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Commnauté européenne » tel qu’il est ressorti des négociations techniques de la CIG comprend 4 textes :

- Le préambule

- Le traité lui-même

- Les protocoles

- Les déclarations

Le traité contiendra deux clauses essentielles :

- une modifiant le « Traité sur l’Union européenne » (traité UE, à l’origine le traité de Maastricht en 1992) ;

- une modifiant le « Traité instituant la Communauté européenne » (traité CE, à l’origine le traité de Rome de 1957, amendé par l’Acte unique de 1986, puis par les traités de Maastricht en 1992, d’Amsterdam en 1997 et de Nice en 2000)

Le traité UE (TUE) conservera son nom actuel, le traité CE deviendra un « un traité sur le fonctionnement de l’Union » (TFUE). Le terme « Communauté » sera remplacé par « Union » et il sera indiqué que les deux traités constituent les traités sur lesquels sera fondée l’Union qui sera dotée d’une personnalité juridique unique mettant ainsi fin à la dichotomie actuelle.

L’habillage constitutionnel est abandonné

Le texte unique, constitutionnel, est donc abandonné. Ce sont les traités en vigueur (avec notamment les dispositions relatives aux politiques européenne qui subissent très peu de modifications) qui seront amendés en y introduisant une grande part des nouvelles dispositions issues des travaux de la CIG de 2004 qui avaient débouché sur le TCE.

Tout ce qui affichait ostensiblement une évolution vers un état fédéral européen dans le traité constitutionnel européen est gommé. Les références aux symboles de l’Union européenne (drapeau, hymne, devise) disparaissent. Les termes techniques sont préférés à ceux qui évoquent trop précisément les caractéristiques d’un Etat. Ainsi le Ministre des affaires étrangères de l’Union fait place à un « haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité » (à la demande du Royaume-Uni), et les termes "loi" et "loi-cadre" qui sont abandonnés au profit du maintien des termes actuels de "règlements", "directives" et "décisions". La primauté du droit de l’Union européenne sur les droits nationaux n’est plus affirmée dans un article du traité, cependant une déclaration précise : « La Conférence rappelle que, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’UE, les traités et le droit adopté par l’Union sur la base des traités priment le droit des États membres, dans les conditions définies par ladite jurisprudence. »

Préambule du traité et laïcité

Problème déjà soulevé lors du débat sur le TCE, la phrase suivante, contraire au principe de laïcité est insérée dans le préambule du traité de l’Union :"S’inspirant des héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe, à partir desquels se sont développées les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la liberté, la démocratie, l’égalité et l’État de droit ;" ;

Réécriture des objectif de l’Union Européenne

La rédaction qui était celle du TCE est maintenu pour l’essentiel mais, fait nouveau, « la concurrence libre et non faussée » qui avait été très contestée en France est supprimée de la liste des objectifs de l’Union, en réponse à une demande expresse et très médiatisée du Président français. Le Royaume-Uni a cependant obtenu que le protocole N°6 rappelle que « le marché intérieur comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée ». Le fonctionnement actuel du marché intérieur n’en sera pas affecté. La concurrence libre et non faussée demeure un principe phare de la politique communautaire qui, comme toutes les politiques européennes est maintenue, le traité modificatif ne révisant pas les traités actuels sur ces points. La partie III du TCE, très contestée par le non de gauche en France, qui organisait ces politiques européennes n’a donc plus lieu d’exister en tant que telle.

Autres nouveautés : le principe de libre circulation des personnes aura pour contrepoint la référence à la nécessité d’une politique d’immigration et de contrôle des frontières extérieures de l’Union ; la protection des citoyens de l’Union sera également un des objectifs assignés à celle-ci dans ses relations extérieures.

Politique commerciale

Il est rappelé que l’Union se fixe pour objectif « d’encourager l’intégration de tous les pays dans l’économie mondiale, y compris par la suppression progressive des obstacles au commerce international » . Une rédaction nouvelle du TFUE renforce encore le caractère libéral des textes en indiquant que l’Union « contribue (...) à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et aux investissements étrangers directs, ainsi qu’à la réduction des barrières douanières et autres », visant ainsi les « obstacles non tarifaires au commerce » tels que les normes environnementales ou la protection des consommateurs qui sont la cible des politiques de libéralisation menées, entre autres, par l’OMC.

L’unanimité des Etats est cependant requise pour la conclusion d’accords commerciaux dans « le domaine des services culturels et audiovisuels lorsque ces accords risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l’Union » et « dans le domaine du commerce des services sociaux, d’éducation et de santé, lorsque ces accords risquent de perturber gravement l’organisation de ces services au niveau national ».

Politique économique La stabilité des prix fait maintenant partie des objectifs de l’Union alors qu’elle n’était jusqu’ici qu’un objectif de la Banque centrale européenne (BCE). La BCE dont l’indépendance de la BCE est évidemment maintenue aura comme seul objectif le maintien de la stabilité des prix. La Déclaration 17 réaffirme « son attachement (de la CIG) à la stratégie de Lisbonne » et préconise le renforcement de la compétitivité. Elle invite « à une restructuration des recettes et des dépenses publiques, tout en respectant la discipline budgétaire conformément aux traités et au Pacte de stabilité et de croissance ». Elle fixe comme objectif « de parvenir progressivement à un excédent budgétaire en période de conjoncture favorable ».

Place de la charte des droits fondamentaux

Cette charte incluse in extenso dans le TCE a fait l’objet, à l’époque, d’importants débats, notamment dans le monde syndical, par rapport à la réalité des garanties qu’elle peut apporter. Elle ne figure plus in extenso dans le traité modificatif qui cependant y fait référence dans son article 6 : « L’Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000, telle qu’adaptée le [... 2007, à ...], laquelle a la même valeur juridique que les traités. Les dispositions de la Charte n’étendent en aucune manière les compétences de l’Union telles que définies dans les traités. » La CES a fait connaître sa satisfaction de voir maintenue dans le traité la « présence » de la charte qui serait par ailleurs « proclamée » avant la signature du traité.

La Grande-Bretagne qui l’avait pourtant signée au départ en exigeant d’y introduire le lock-out sera exemptée de l’appliquer pour les droits qui ne sont pas reconnus par sa propre législation . La Pologne vient d’obtenir in extremis la même dérogation pour préserver sa politique familiale dont on sait qu’elle est particulièrement rétrograde.

Les services publics

L’article 14 du TFUE est en progrès par rapport à l’article correspondant du TCE. La nouvelle rédaction évoque explicitement la nécessité pour l’Union et ses Etats membres d’assurer les conditions économiques et financières permettant aux services d’intérêt économique général (SIEG) d’assurer leurs missions. De plus, une nouvelle phrase est rajoutée qui indique que « le Parlement européen et le Conseil (...) établissent ces principes et fixent ces conditions ». Cependant la mise en œuvre de cet article est explicitement soumise aux articles 86 et 87 du TCE, conservés dans le TFUE et vidant l’article 14 de l’essentiel de sa portée. L’article 86 précise que les services publics sont soumis aux règles de la concurrence et ne peuvent y déroger que si cela n’entrave pas le développement des échanges « dans une mesure contraire à l’intérêt de la Communauté ». La Commission est seule juge des dérogations possibles et a ainsi tout pouvoir pour ouvrir les services publics à la concurrence. L’article 87 rend, de fait, quasi impossible toute aide d’Etat pour des raisons d’intérêt général.

Le Protocole n° 9 porte sur les services d’intérêt général (SIG). L’article 2 stipule : « Les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à la compétence des Etats membres relative à la fourniture, à la mise en service et à l’organisation de services non économiques d’intérêt général ». Cet article semble donc protéger les SIG des règles de la concurrence. La difficulté vient de la définition des « services non économiques » qui n’est pas présente dans le texte. Pour la Cour de justice « constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens et des services sur un marché donné ». Dans ces conditions, tout peut quasiment être considéré comme « une activité économique » et donc être soumis au droit de la concurrence et aux règles du marché intérieur

Relations entre l’Union et les Etats membres

La rédaction sur la répartition des compétences est plus restrictive que celle d’aujourd’hui. « l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités » ( à comparer avec l’actuel article 5 du traité instituant la Communauté européenne : « La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité » ). Mais le traité modificatif sera moins explicite que ne l’était le traité constitutionnel européen qui donnait une liste des compétences exclusives de l’Union européenne et de celles qu’elle partageait avec les états.

Le rôle des parlements nationaux est renforcé, au delà de ce que prévoyait le TCE, qui lui-même allait au delà des traités en vigueur :

- les parlements nationaux disposeront d’un délai plus long pour examiner des projets d’actes communautaires et donner un avis motivé sur le respect du principe de subsidiarité

- un mécanisme de contrôle renforcé du respect de ce principe permettra aux parlements nationaux de faire éventuellement échec à des propositions qui ne respecteraient pas le principe de subsidiarité et empièteraient sur les compétences des états

Les principales réformes institutionnelles

Ce sont celles qui étaient prévues par le TCE avec quelques aménagements de calendrier opérés pour donner une réponse partielle aux demandes de la Pologne

- Un Président du Conseil européen sera nommé pour deux ans et demi, renouvelable une fois.

- Le « Haut Représentant pour la politique étrangère » se substituera au Ministres des Affaires Etrangères prévu par le TCE tout en gardant l’ensemble des fonctions qui y étaient prévues. Il présidera le Conseil des Affaires générales et des Relations extérieures.

- A partir de 2014, la Commission sera réduite en taille. Le nombre de commissaires ne sera plus égal à celui des Etats membres. La Commission européenne comptera 18 commissaires (soit les deux tiers du nombre des Etats membres). Les Commissaires seront choisis sur un système de rotation égalitaire entre les Etats membres pour un mandat de 5 ans. Le nombre de parlementaires européens n’excèdera pas 750 ( ils sont 785 depuis le 1er janvier 2007). Le nombre de députés par pays sera fixé dans le traité par un système proportionnel dégressif avec un maximum de 96 et un minimum de 6 pour chaque pays.

- Renforcement des compétences attribuées au Parlement européen : grâce au développement des champs politiques dans lesquels Parlement et Conseil des ministres prennent des décisions communes, nouvelle procédure budgétaire.

- Les règles de vote au Conseil : La majorité qualifiée deviendra la règle pour 51 domaines supplémentaires, dont la coopération judiciaire et policière, l’éducation ou la politique économique. L’unanimité restera la règle pour la politique étrangère, la sécurité sociale, la fiscalité et la culture. Le Grande-Bretagne a obtenu une dérogation sur la coopération judiciaire et policière (« opting out ») comme celle qu’elle avait obtenue sur l’Euro. Elle ne pourra pas bloquer les évolutions mais restera libre de participer ou non. La majorité qualifiée sera basée sur le principe de la double majorité : pour être adoptées, les décisions auront besoin du support de 55 % des Etats membres représentant 65 % de la population européenne. Un compromis a dû être trouvé pour répondre aux préoccupations émises par la Pologne. Le nouveau système n’entrera en vigueur qu’en 2014, au lieu de 2009. Jusqu’au 31 mars 2017, un Etat-membre pourra invoquer le compromis de Ioannina qui permet à un groupe d’Etats proches de la minorité de blocage, sans toutefois l’atteindre, de demander le réexamen d’une décision adoptée à la majorité qualifiée au Conseil.

Politique de sécurité et de défense

La défense commune de l’Union n’est envisagée que dans le cadre de l’OTAN. La formulation actuelle du TUE indique que la coopération dans le cadre de l’OTAN ne peut avoir lieu que « dans la mesure où cette coopération ne contrevient pas à celle qui est prévue au présent titre ni ne l’entrave ». La nouvelle formulation proposée pour le TUE lie plus étroitement encore la défense européenne à l’OTAN : « Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, qui reste pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre ». Le protocole n° 4 insiste en « rappelant que la politique de sécurité et de défense commune de l’Union respecte les obligations découlant du traité de l’Atlantique Nord » et « qu’un rôle plus affirmé de l’Union en matière de sécurité et de défense contribuera à la vitalité d’un alliance atlantique rénovée ». Par ailleurs 2 articles nouveaux du traité peuvent paraître plutôt inquiétants : « Les Etats membres s’engagent à améliorer progressivement leurs capacités militaires » et « Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire

Un débat qui reste, pour une large part, à mener

L’élaboration du traité modificatif n’a suscité que peu de débats. C’est particulièrement vrai en France, ce qui fait contraste avec l’intérêt qu’avait suscité le TCE en 2005. Le Conseil Européen de juin, les prise de position Président de la République ont suscité à l’époque des réactions qui ont reproduit pour l’essentiel les clivages de 2005. Au niveau syndical la CFDT et l’UNSA ont salué la relance de la construction Européenne et la référence à la Charte. Il n’y a eu depuis que peu d’initiatives. Des pétitions ont été cependant lancées : celle du PC : « Ce qui doit changer dans le futur traité européen » celle d’un collectif en faveur de l’organisation d’un référendum sur le futur traité européen (Autain, Mélenchon, Lienemann, mais également Mamère). L’UGFF-CGT a publié un communiqué le 21 septembre : traité simplifié : un obstacle à l’Europe sociale

Pourtant tout montre que par rapport au TCE, si la forme a considérablement évolué, le contenu au delà des quelques concessions qu’il a bien fallu faire à la pression exercée en 2005 par les opinions publiques, reste le même, pour l’essentiel. C’est d’ailleurs l’objectif qui a été explicitement poursuivi. V. Giscard d’Estaing a même évoqué des « changements cosmétiques »....

Il est donc urgent pour le mouvement syndical, et pour ce qui le concerne, de relancer le débat.

Références :

Articles de juin à octobre 2007 des journaux Le Monde, Libération, l’Humanité

Attac et plus particulièrement articles de P. Khalfa et intervention d’Aurélie Trouvé

Intervention de V G. D’Estaing devant la commission des Affaires culturelles du parlement européen

Sites de la CGT, de l’UGFF-CGT, de la CFDT, de l’UNSA,de la CES

Pétition du PC « Ce qui doit changer dans le futur traité européen »

Le mandat détaillé de la CIG 2007 (26 juin 2007)

Le projet de traité modificatif du 5 octobre

Toute l’Europe : le portail français sur les questions européennes

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